《广东省公共文化服务促进条例》解读

2018-06-12来源:广东省文化厅

 

 

2011年9月29日,广东省十一届人大常委会通过了《广东省公共文化服务促进条例》(以下简称《条例》),这是全国第一部关于公共文化服务体系建设的综合性地方法规,提供了加强公共文化服务体系建设立法的一种整体思路,具有较强的示范意义,广东的公共文化服务体系建设自此纳入了统一的法制化轨道。

一、《条例》的制定背景

制定《条例》的动议与我省公共文化服务体系建设实践的深入开展密不可分。我省的公共文化服务体系建设在省委、省政府的高度重视下,取得了显著成效,省、市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)五级公共文化服务网络基本形成,城乡公共文化设施日益完善,公共文化服务水平显著提升,群众文化生活有效改善。2009年,省委、省政府印发了《关于加快提升文化软实力的实施意见》,对加强公共文化服务体系建设做出了明确部署。2010年,省委十届七次全会出台的《广东省建设文化强省规划纲要(2011—2020年)》(以下简称《文化强省纲要》),提出了“建立和完善结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系”的目标,把“构建普惠型公共文化服务体系,保障人民基本文化权益”作为建设文化强省的核心内容之一。

与此同时,我省公共文化服务体系建设还存在一些较为突出的问题:一是公共文化投入总量不足、结构欠合理。对公共文化服务体系建设的投入主要集中在修建文化设施上,而开展公共文化服务、群众性文化活动的经费明显不足。二是区域文化发展不平衡现象比较突出,城乡之间、区域之间公共文化服务建设的差距还在进一步扩大。三是文化队伍建设成为软肋。公共文化事业单位编制配置标准偏低,粤东西北地区不少县(区)文化馆中级职称以上的从业人员是空白。四是公共文化单位的管理和服务水平有待提升。部分地区的公共文化设施存在服务空间不足、资源闲置、违规出租和出借场所等现象。

为公共文化服务立法立规、将其纳入法制化轨道是公共文化服务事业健康、可持续发展的必然要求。目前,我国与公共文化服务有关的法律法规内容散见于一些单项的法律、法规、规章中,没有形成完整的体系。比如,国家层面上的《文物保护法》、《公共文化体育设施条例》以及广东省制定的《广东省文化设施条例》等。这些有限的法律法规在内容上一方面是偏重于管理,而不是着眼于促进;另一方面只涉及公共文化服务的某一方面,不能顾及整体。广东第一个提出就公共文化服务统一立法,这在国内是比较重要的创新。

二、《条例》第一章“总则”的主要内容

(一) “公共文化服务”概念的界定(第三条)   关于“公共文化服务”的概念,目前尚没有正式、明确的解释,但是作为法规需要对基本概念进行界定。本条对这一概念的界定是根据实际工作所总结的,分别用概括、列举的方式对公共文化服务的提供主体、表现形式等进行了初步框定。其中第一款从公共文化服务提供的主体、对象、类别三个方面做了规定。主体是各级人民政府及其文化等有关主管部门或者社会力量,对象是社会公众,类别有公共文化设施和公益性文化产品、文化活动及相关文化服务。第二款是对公共文化服务概念中三个类别的进一步展开,采用逐项列举的方式直观展现公共文化服务涉及的领域。所列举的这些项目尽可能地全面反映目前实际工作中的具体内容,也是我们耳熟能详的项目。值得一提的是,本条规定是第一次从法规角度对公共文化服务的内涵和外延做出界定,不一定完全周延,但本条的界定本身具有一定的开放性,并不排斥将来在公共文化服务体系建设中可能出现的新形态。

(二)工作原则(第四条)

公共文化服务是政府及其有关部门的职责之一,是通过一系列制度安排、财政投入、载体提供、服务开展向社会公众提供公共文化服务,具有鲜明的公益性,因此必须坚持政府主导。“社会参与”既是要鼓励公共文化服务的对象积极行使文化权利、参与文化活动,又是提倡或支持政府以外的社会力量参与公共文化服务的提供,弥补政府力量的不足,为公众提供多样化、个性化的选择。“协调发展”主要针对城乡之间、地区之间因经济社会发展水平差异导致的公共文化服务不平衡而提出。“方便群众”是从公共文化服务的获取角度所规定,公共文化服务的提供不仅应解决有无的问题,还要充分考虑怎样得到的问题,要让资源得到充分利用,发挥社会效益,就要从公众的实际出发,合理安排服务资源,就近享受服务。

(三)工作机制(第五、九、十条)

第五条分三个层次规定了政府、文化主管部门、相关部门在公共文化服务中的分工和职责。一级政府是本地文化建设的领导机关,研究解决本地文化建设的全局性问题,文化主管部门是本地公共文化服务体系建设的具体执行部门。同时,公共文化服务是一项系统工作,需要其他部门的大力配合。

村民委员会、居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,虽然不是政府部门,但在本辖区内有组织好村民、居民的生产、生活的职责,办理文化事业等公益事业是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》规定的法定职责。公共文化服务体系的完善不能缺少农村、社区基层这一环,公共文化服务体系建设的重点也在基层,特别是要大力推进农村、社区文化室建设,在基层组织更多的文化活动,这都需要各级文化主管部门的业务指导。将鼓励社会力量参与公共文化服务建设的规定放在总则中,是一种明确的政策导向,公共文化服务体系建设是一项功在当代、利在千秋的长远事业,需要全社会共同关心、参与。

(四)保障机制(第六、七、八条)

首先是规划和资金保障。公共文化服务体系建设本身是自成一体的系统工作,需要统筹其发展的目标、措施、重点环节,同时又不能脱离经济社会的总体发展环境。将公共文化服务体系建设纳入本地总体规划,有利于将其列入党委、政府对本地发展的一盘棋内考虑。

经费投入是公共文化服务体系建设最重要的保障措施。公共文化服务体系中的各项惠民措施,如设施建设、公益演出、文化活动等,由于其具有公益性,不能直接产生经济效益,更需要财政持续、稳定地投入,这也是要坚持政府主导的题中之义。其次是针对少数民族地区、贫困地区的倾斜保障。受制于经济发展水平,少数民族地区、贫困地区文化建设历史欠账较多,特别是公共文化设施的缺失和标准偏低现象较为普遍。这些地区的文化人才问题也非常严重,鲜有大学本科以上学历人才,现有人员存在年龄结构、知识结构、专业门类不合理等现象,需要从资金、人才等方面加大扶持力度。

三、《条例》第二章“公共文化服务提供”的主要内容   (一)总体要求(第十一条至第十三条)

第十一条是此章的总体要求。公共文化服务的提供首先是各级人民政府及其文化等有关主管部门的职责,要保证总量的增加,做大“蛋糕”,特别是对欠发达地区更是如此。各地不同的经济社会发展水平和人口状况是政府开展公共文化服务的现实条件,历史文化传统是可资利用的基础资源,公众的文化需求是公共文化服务的指向。各地利用有地方特色的历史文化节庆开展文化活动,既可以弘扬本地特色文化,又可以丰富群众文化生活。

第十二条体现了各类公共文化设施免费开放的趋势。国有博物馆、纪念馆已经实现免费开放,今年年底之前要基本实现全省美术馆、图书馆、文化馆免费开放,取消基本的服务项目收费,由政府财政补贴免费开放带来的成本。今后还会有更多的公共文化设施纳入免费开放范除了由政府投入外,社会力量参与公共文化服务的提供也是一条重要渠道。政府购买、项目补贴等方式是转变政府管理方式的产物,一方面文化部门通过这些方式改变直接介入微观事务的运作模式,可以有效提高效率、节约成本;另一方面扩大了公共文化服务提供者的范围,调动相关机构的积极性,引入一定的竞争机制有利于提高服务质量。

(二)针对特定地区、群体的公共文化服务提供(第十四条至第十六条)   公共文化服务的提供具有普遍性,对象是所有的人民群众。但在普遍性之下并不排除针对特定地区、特定群体采取不同方式提供不同的公共文化服务。对象主要是欠发达地区、少数民族地区、农村地区的群众和学生、外来务工人员、老年人、未成年人和残疾人等群体。这些群体由于处于弱势地位,获得公共文化服务的途径有限,需要政府倾斜性的服务提供。《条例》第十四、十五条规定的提供方法有:开展流动文化服务,把文艺演出、广播电影电视送到群众身边;多生产反映社会主义新农村建设面貌的公共文化产品;通过培训、资助的方式培养农村和少数民族地区文化工作者,对开展的文化活动进行业务指导。

长期以来,外来务工人员的精神文化生活需求没有得到很好的解决。党的十七届六中全会提出,引导企业、社区积极开展面向农民工的公益性文化活动,尽快把农民工纳入城市公共文化服务体系。首先需要完善的是外来工文化活动阵地,《条例》第十六条提出,有条件的地区应当在外来务工人员较多的区域建设综合性文化设施并免费开放,便于外来工就近参加文化活动。

(三)公共文化设施服务规范(第十七条至第十九条)   关于公共文化设施的使用和服务规范,在《公共文化体育设施条例》中已有部分规定,《条例》中没有重复已有规定,但根据目前公共文化设施开放的新要求做了补充规定,主要是不得因免费开放而降低服务水平和建立服务公示制度。公共文化设施逐步免费开放后,各类设施入馆人数激增,带来接待压力大、藏品展品安全等方面的问题,但公共文化设施不能因这些问题而降低服务质量,应该在改进管理方式、增加服务项目、完善功能设置、明确服务标准等方面下功夫,保持服务水准。

公共文化设施的服务公示是一项便民措施,公共文化设施的管理单位将服务时间、服务方式、服务内容、禁止事项等予以公布,以便公众知晓,在窗口接待、场所引导、资料提供以及内容讲解等方面,创造良好的服务环境,增强吸引力。公示的服务事项不得随意变更,因特殊原因比如自然原因或设施维修等确需变更的,管理单位应当以便于知晓的方式提前向公众发布公告。

第十九条体现了公共文化服务的便捷性。中办、国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》规定,图书馆、文化馆等公共文化服务单位和宾馆、机场、火车站、客轮等人员流动较大的场所,要摆放一定种类和数量的党报党刊供读者阅读,第十九条对此加以适度扩充。

(四)相关机构开展文化活动(第二十条、第二十一条)   这两条是关于公益性文化机构、机关、企事业单位、学校等面向不同对象提供公共文化服务。公益性文化机构由于其自身性质决定了必须承担向社会提供公益服务的职责。机关、企事业单位、学校虽然不必面向社会提供公共文化服务,但也要对其管理下的人员加强人文关怀,在工作、学习之余为职工、学生提供放松身心的机会。各类组织、机构依法开展的自发性文化活动是公共文化服务体系的重要组成部分,也是自我服务、自我展示的重要方式,虽然是自发开展,但文化主管部门应当在专业、人员等方面给予一些支持和指导,提高自办文化活动的水平,吸引更多的人参加。

(五)区域文化合作和创新公共文化服务提供方式(第二十二条至第二十四条)   随着区域合作模式的兴起,区域文化合作逐渐成为常态。特别是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》实施后,我省区域文化合作的档次、规模、内容都较以往更上层楼,珠三角地区开展了多种形式的文化合作项目。相对来说,珠三角地区文化发展水平较高,更易推进公共文化服务一体化。我省正在大力推进珠三角地区文化共建共享,按工作性质分为十大类,其中有6项属于公共文化服务。

文化主管部门作为公共文化服务工作的主管部门,有义务向本区域的公众提供各类公共文化服务信息,收集公众对本地公共文化服务的意见和建议。这既是政府信息公开的要求,也是改善工作作风、增强公共文化服务群众参与性的迫切需要。信息化已融入公共文化服务提供过程中,网络化、信息化、数字化既是公共文化服务的内容,如数字图书馆资源等,又可以成为公共文化服务的载体,如文化网站、数据库等。通过网络等新媒体、新手段提供公共文化服务、收集意见是对文化等主管部门的新要求,以适应信息化时代行政管理方式的变革。

四、《条例》第三章“基层公共文化设施建设”的主要内容   从法规衔接上,国家已出台了《公共文化体育设施条例》,对文化设施的规划建设、使用服务等问题做了统一规定,本《条例》设专章规定基层公共文化设施建设,主要着眼于基层公共文化设施建设是公共文化服务体系建设中的薄弱环节。

(一)建设、服务、管理要求(第二十五条至第二十九条)   基层文化设施是文化设施网络体系的基础,有着数量众多、受众面广的特点,因此基层文化设施建设一直是公共文化设施的重点所在。广东省在基层文化设施建设上投入了大量财力,先后开展了山区文化建设议案工程和东西两翼扶持工程,解决了大部分欠发达地区基层文化设施缺乏的问题。但是,随着时间的推移,出现了部分设施流失、陈旧等现象。《文化强省纲要》提出实施基层公共文化设施全覆盖和达标工程,省财政从2011年到2015年设立每年1亿元的专项资金,对基层未达标(包括未建立)的文化设施给予补助。

基层公共文化设施必须配置与其功能相匹配的设备、设施等资源,确保正常开展活动和服务,才能发挥其前沿阵地的作用,成为群众休闲娱乐的好去处。基层公共文化设施不应仅作为站舍的静态存在,还应体现为活动、服务开展的常态化。开展公共文化服务应当考虑两个方面的因素,一是自身职能设置,根据职能和上级规定开展相应活动;二是群众的接受度,要采取群众喜闻乐见、易于接受的方式开展,否则效果不好。第二十八条所列几项是基层公共文化设施开展的最常见的服务方式。基层公共文化设施作为实体机构,应有其自身的建设,健全日常的运行制度。开展的活动内容和形式要符合法律法规的规定,有利于群众生产、生活的开展。

(二)综合文化站、文化室的功能设置(第三十条、第三十一条)   近些年,文化站建设要求突出其综合服务性,这主要体现在其功能设置上要多样化,具备图书报刊阅读、影视节目播放、宣传教育、文艺演出、体育活动等功能,既便于群众就近使用,又可整合资源。交通便利、人口集中、便于群众参与活动是所有公共文化设施的建设要求,综合文化站更要强调这项要求。在乡镇一级,由于没有职能部门,承担相关职能的是有关站、所,这些机构很多在乡镇政府内办公。文化站虽然也承担一部分行政职能,但主要应作为为群众服务的设施,如果设在乡镇政府内,群众就无法方便地使用文化站的资源,因此一般不应设在乡镇人民政府办公场所内。城市社区、农村综合文化室在公共文化设施网络中处于终端位置,弥补上一级文化设施覆盖面不够的缺陷。文化室在功能设置、服务内容和形式上与综合文化站类似,可以更灵活地开展服务和活动。

五、《条例》第四章“激励与保障”的主要内容   (一)社会力量参与的方式(第三十三条至第三十五条)   国家对社会力量捐建文化设施一直持鼓励态度,这是完善公共文化设施网络、调动民间力量办文化的重要途径。《公益事业捐赠法》第二十四、二十五条规定,公司、其他企业、自然人、个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业,依照法律、行政法规的规定享受企业所得税或个人所得税方面的优惠。第十四条规定,捐赠人对于捐赠的公益事业项目可以留名纪念;捐赠人单独捐赠的工程项目或者主要由捐赠人出资建设的工程项目,可以由捐赠人提出工程项目的名称,报县级以上人民政府批准。

委托管理是社会力量参与公共文化服务的另一种方式。在不改变其所有权的前提下,将文化产品、文化设施委托给公益性文化机构管理,用于公共文化服务活动,有利于充分发挥私人藏品、设施的社会示范效应,弥补政府资源的不足,值得大力提倡。此外,近些年,部分地区将市场运作方式适度引入公共文化服务提供,主管部门节省了成本,企业得到了宣传,群众获得了更多样的文化服务,形成三赢的局面。这种市场方式通常是主管部门将年度重大公共文化活动向社会发布并招标,中标的企业负责组织这些活动,或者主管部门组织文化活动,但由企业提供赞助,企业可以对活动进行冠名并以一定方式做广告宣传,获得合理的回报。

(二)区域帮扶(第三十六条)

《广东省基本公共服务均等化规划纲要》提出要采取有效措施实现区域均等化最终目标。其中之一就是实施横向转移支付,鼓励珠三角地区点对点帮扶欠发达地区,不断提高欠发达地区机构基本公共服务保障水平。直接捐资、援赠物品、共享文化资源、业务合作、人员培训等都是帮扶的具体方式,可以缓解欠发达地区公共文化资源的匮乏。

(三)支持民营文艺表演团体(第三十七条)

民营文艺表演团体来自于民间、成长于民间、服务于民间,对满足群众精神文化需求有重要作用。以适当方式将民营文艺表演团体纳入公共文化服务体系之中,有利于扩大公共文化服务的覆盖面。政府可以采取为其提供硬件、吸收其参加公共文化活动等方式予以支持。民营文艺表演团体由于其规模不大,日常排练、演出的场地条件较差,影响了演出水平的提高,可以通过建立公共文化场馆与民营文艺表演团体的联系制度,鼓励公共文化场馆免费或者低价为民营文艺表演团体提供排练和演出场地。此外,政府开展的各种文化活动也可以鼓励民营文艺表演团体参与,为其提供展示、交流平台。

(四)公共文化服务人才队伍建设(第三十八条至第四十一条)   人才问题也是困扰公共文化服务体系建设的难题。在人才培养和使用上,要打破自产自销的观念,拓宽文化人才的引进、使用渠道,不仅可以为我所有,也可以为我所用,一方面培养本土人才,另一方面以灵活的方式和政策吸引外来人才扎根创业。第三十九条即体现了培养、使用文化人才的各种方式。为基层公共文化设施配置充足的人员才能保障设施的正常运作和相关活动的正常开展,一方面要向本地党委、政府争取编制,另一方面在工作任务重的情况下,充分挖掘现有人员的工作潜力,并采取聘用、借用等方式以缓解燃眉之急。高校毕业生到基层工作一直是国家大力倡导的大学生就业渠道,目前需要完善的是吸引大学生到基层从事公共文化服务工作的具体鼓励措施。

(五)文化志愿者(第四十二条、第四十三条)   文化志愿者已经成为公共文化服务中的重要力量,为提高文化志愿者提供志愿服务的水平,主管部门有义务对文化志愿者进行必要的知识培训。接受相关培训也是文化志愿者的法定权利。《广东省志愿服务条例》第十六条规定,志愿者享有接受与所参加的志愿服务活动有关的教育、培训的权利。主管部门针对志愿者开展培训也是保障文化志愿者权利的需要。对长期提供高质量的文化志愿服务或在文化志愿服务中做出突出贡献的优秀文化志愿者,应该给予一定形式的表彰奖励。